ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДВАННЯ: ПОГЛЯД З РЕГІОНУ (СОЦІОЛОГІЧНИЙ АСПЕКТ)

                                                                                                    Доля І.М.,

                                                                                                    Пожидаєв Є.О.

Процес змін в політичній системі українського суспільства зумовлений політичними подіями, що супроводжували Президентську компанію 2004 року в значній мірі актуалізували проблематику місцевого самоврядування. Якщо раніше мова про неефективність системи самоврядування в Україні велася переважно під час наукових конференцій, круглих столів, тобто відбувалася наукова дискусія і держава формально видаючи накази на підтримку зазначеної галузі відверто знаходилася поза межами її обговорення. Сьогодні, ситуація в деякій мірі починає змінюватися, питання побудови дієздатного механізму самоврядування на місцях тепер є питанням перегляду не тільки законодавства, а в першу чергу внесення змін до Конституції України. Ще одним напрямком актуалізації проблематики місцевого самоврядування є загострення дискусій навколо нового проекту щодо змін адміністративно-територіального устрою України, який в центр територіального поділу його низовою ланкою ставить – громаду.

Існуюча система територіальної організації влади довела свою неспроможність результативно та ефективно впливати на процеси соціально-політичного, економічного культурного розвитку територій, забезпеченню якісного рівня надання послуг населенню. Сформований в тридцяті роки минулого сторіччя адміністративно-територіальний устрій  України не дозволяє сформувати такі територіальні громади, які б володіли достатнім обсягом ресурсів, як то матеріальних, фінансових, розвинутої соціальної інфраструктури.

І в даному випадку виникають проблеми з пошуком моделі яка б надавала можливість урахувати як інтереси окремих жителів місцевості і реальною спроможністю тієї чи іншої територіальної громади надати визначений комплекс послуг який би на певному рівні міг би задовольнити потреби і інтереси населення. Пошук такої моделі потребує ретельного наукового та практичного експериментування з одного боку, а з іншого існує необхідність дослідження того комплексу компетенції який існує сьогодні і тих проблем з якими стикається як громада так і громадяни.

З метою визначення сучасного стану означених речей Регіональним філіалом Національного інституту стратегічних досліджень у м. Донецьку у квітні 2005 року було проведене експертне опитування на тему: «Реформування системи місцевого самоврядування: регіональний вимір».

Вибірка побудована за професійною ознакою (державних службовців – 3 чоловіка, представників органів місцевого самоврядування – 6 чоловік, науковці – 5 чоловік, представники ЗМІ – 6 чоловік, представники політичних партій – 3 чоловіка, представники громадських організацій – 7 чоловік). У цілому в опитуванні взяли участь 30 експертів Донецької області.

Інструментарій опитування: анкета, що складається з 24 питань, які розділені по п'ятьох напрямках (Блок 1. Адміністративно-територіальний устрій; Блок 2. Вибори до органів місцевого самоврядування; Блок 3. Повноваження й проблеми місцевого самоврядування; Блок 4. Загальна оцінка законодавства в сфері місцевого самоврядування; Блок 5. Дані про експертів).

У першому блоці експертам було запропоновано визначити свою позицію до питання пов'язаних з адміністративно-територіальним устроєм України. Більшість опитаних 86,7% вважають за необхідне проведення адміністративно-територіальної реформи в державі й тільки 13% опитаних вважають, що такої необхідності немає. При цьому вибір форми державного устрою залишається актуальною й гострою проблемою для сучасної України, підтвердженням цього є не значний відрив у перевагах серед опитаних експертів, так за унітарну форму висловилися 50%, а за федеративну 46,7% опитаних.

У той же час, порівнюючи позиції експертів по цих двох питаннях, ми одержали наступні результати: 42% опитаних експертів, що вважають необхідним проведення адміністративно-територіальної реформи підтримують унітарну форму державного устрою; а 54% експертів, що також виступають за проведення реформи бачать її результатом федеративну форму державного устрою. Група експертів що вважають, що в Україні немає необхідності для проведення реформи висловилися в підтримку унітарної форми державного устрою стовідсотково.

Як засвідчує практика, значна частина непорозумінь відбувається через різні погляди на трактування тих чи інших основних термінів пов'язаних з системою управління територією. У даному аспекті експертам було запропоновано дати своє бачення  поняття «регіон» в адміністративно-територіальному устрої держави. Для 40% опитаних експертів регіон - це об'єднання областей на економічній основі; 16,7% респондентів сприймають регіон як об'єднання історичних земель; 30% експертів вважають, що регіон - це область у сучасних адміністративно-територіальних межах. Відзначимо, що 13% опитаних запропонували своє індивідуальне визначення: регіон -  об'єднання областей на історико-культурно-економічній основі; регіон - об'єднання земель, значну роль у якому відіграють історично сформовані економічні зв'язки; регіон - сукупність соціально-економічних й історичних характеристик, що склалися на певній території; регіон - модна оболонка політичних претензій фінансово-олігархічних груп на розширення свого територіального впливу. Як бачимо, єдності думок немає, однак, практично, всіма опитаними експертами «регіон» сприймається як поєднання трьох елементів – економіки, історії, культури.

Політичні новації, що відбуваються в політичній системі України й майбутні парламентські вибори 2006 року актуалізують ще одну «стару» проблему - двопалатний парламент. Експертам було запропоновано висловити свою думку з цього питання: чи необхідно в Україні введення двопалатного парламенту, де друга палата, буде формуватися на основі рівного представництва регіонів. Результати показали, що ця проблема також сприймається неоднозначно: 33% опитаних вважають введення другої палати необхідним й 33% опитаних уважають, що такої необхідності нема. 30% експертів вважають, що друга палату необхідна, але за умови проведення адміністративно-територіальної реформи.

           В контексті визначеної проблематики цікавою є позиція експертів в питаннях, пов'язаних із процедурою призначення чи обрання на посади до органів місцевого самоврядування та державної влади на місцевому рівні.

 На питання, як Ви вважаєте, голови місцевих органів виконавчої влади повинні обиратися населенням або призначатися, відповіді експертів розподілилися в такий спосіб: 62% уважають, що голову облдержадміністрації повинне обирати населення, а 38% опитаних уважають, що його повинен призначати Президент; 71% опитаних вважають за необхідне обирати голів райдержадміністрацій населенням конкретної території й 18% уважають, що їх необхідно призначати, при цьому 11%  запропонували свій варіант - обрання голови райдержадміністрацій  місцевою радою.

Рис.1.  Як Ви вважаєте голови місцевих органів влади повинні обиратися населенням чи призначатися ?

 Рис.2. Яка виборча система, на Ваш погляд, є найбільш ефективною для місцевих виборів? (%)

Щодо обрання найбільш оптимальної виборчої системи, то думки експертів розділилися між мажоритарною й пропорційної виборчою системами, однак, відповідаючи на відкрите запитання анкети про вплив тієї або іншої виборчої системи на формування в органах місцевого самоврядування представництва промислового й сільськогосподарського лобі більшість опитаних експертів, уважають, що саме мажоритарна система дає переваги представникам великого промислового бізнесу регіону для приходу до влади, або для просування своїх представників, які фактично відстоюють їхні інтереси. При цьому більшість експертів висловили думка про досить слабке представництво в місцевих радах депутатів, що відстоюють інтереси фермерських господарств й у цілому сільськогосподарського сектора. 

Цікавим було довідатися про думку експертів щодо результатів виборів 2006 року в органи місцевого самоврядування. Ця тема, в зв'язку зі зміною статусу й ролі політичних партій у місцевому виборчому процесі, найбільш актуальна й неоднозначна. В першу чергу це  пов'язано (і це застереження висловлювали наші експерти) з відсутністю в більшості політичних партій розвинених регіональних і місцевих структур, і, як наслідок, неготовністю політичних  партій не тільки висунути гідні кандидатури в список на місцеві вибори, а й запропонувати рішення проблем конкретного населеного пункту.  Втім, відсутність в партійних лавах яскравих особистостей, які користуються авторитетом на місцевому рівні, може компенсуватись привабливістю для виборця всеукраїнського списку тієї чи іншої партії/блоку.

Експертам було запропоновано спрогнозувати результати виборів в органи місцевого самоврядування на Донеччині й визначити відсоток представництва політичних партій. Отже, отримані дані можна назвати з вірогідністю подолання прохідного бар‘єру на Донеччині:

Партія Регіонів - 96%

КПУ – 63%

СПУ - 58%

Блок партій «Наша Україна» - 44%

ПСПУ - 41%

СДПУ(о) - 26%

БЮТ - 11%

НАПУ - 7%

ПППУ - 4%

Значна частина дослідження присвячена проблемам пов'язаним з функціонуванням органів місцевого самоврядування, а саме визначення рівня їх ефективності в практичній реалізації покладених на них повноважень в існуючих умовах побудови відносин між органами місцевого самоврядування і державою, і між органами місцевого самоврядування і населенням громади.

Експерти визначили трійку першочергових питань, які повинні перебувати в компетенції органів місцевого самоврядування. Серед них лідером є сфера управління житлово-комунальним господарством - 77%; за необхідність розподілу бюджетних коштів на місцевому рівні висловилися - 57% опитаних; на третьому місці опинились питання соціального захисту населення - 48%. Однак, необхідно відзначити, що вагома частина відносила до першочергових питань також і питання розвитку малого й середнього бізнесу - 37% опитаних  та екологічну політику - 28%.

За результатами проведеного дослідження ми визначили позиції експертів, що представляють різні професійні структури на питання про першочергові сфери діяльності органів місцевого самоврядування. Так державні службовці віддали 20% голосів у підтримку економічної політики й по 14% оподатковуванню, національно-культурній політиці, соціальному захисту населення. Представники органів місцевого самоврядування вважають першочерговою сферою своєї діяльності рішення кадрових питань - 50% опитаних; соціальний захист населення - 28,5% опитаних та управління житлово-комунальним господарством - 26% опитаних експертів. Науковці солідарні з позицією представників місцевого самоврядування й на перше місце ставлять рішення кадрових питань - 50% опитаних; розвиток малого й середнього бізнесу підтримують 27% опитаних й екологічну політику - 25% опитаних. Представники ЗМІ, вважають, що в першу чергу в компетенції місцевого самоврядування повинні перебувати питання, пов'язані з рішенням екологічних проблем - 37,5 % опитаних; а потім питання оподатковування й національно-культурної політики по 28,5% опитаних по кожній позиції. Представники політичних партій віддають перевагу питанням оподатковування - 28,5% опитаних; економічної політики - 20%; національно-культурної політики й соціальному захисту населення по 14% опитаних. Представники громадських організацій, підтримують необхідність вирішувати питання розподілу бюджетних коштів місцевим самоврядуванням - 35%; 28,5% опитаних вважають важливою сфери оподатковування й національно-культурної політики, 27% опитаних експертів підтримують розвиток малого й середнього бізнесу. 

 Сфери діяльності, у яких органи місцевого самоврядування зіштовхуються з найбільшою кількістю проблем схожі для різних адміністративних одиниць - це питання розподілу бюджетних коштів; соціальний захист населення; управління житлово-комунальним господарством. Розбіжності спостерігається в ранжувані пріоритетності цих проблем для кожної територіальної одиниці. Так, на рівні селища домінують проблеми розподілу бюджетних коштів і соціальний захист населення по 58% опитаних; на рівні села лідерами є проблеми пов'язані із соціальним захистом населення - 58%; на рівні міста найбільшої актуальності здобуває сфера управління житлово-комунальним комплексом - 77%; для рівня району первинні питання соціального захисту населення - 58% опитаних; на рівні області особливого значення набувають механізми розподілу бюджетних коштів - 74% опитаних.   

 Серед факторів, що ускладнюють роботу органів місцевого самоврядування експерти називають: слабку законодавчу базу; відсутність механізмів реальної фінансової самодостатності на місцях; відсутність чіткості в розподілі повноважень між органами місцевого самоврядування й державних адміністрацій на місцях; корупцію; закритість місцевих рад для населення; розподіл бюджетних коштів.

В той же час експерти відзначають низький рівень готовності населення територіальної громади брати участь у процесах управління й контролювати органи місцевого самоврядування.

Рис. 3. Як би Ви оцінили ступінь готовності територіальної громади до самоорганізації, ступінь усвідомлення своєї відповідальності за стан справ у селі, селищі, місті, області?

На відкрите питання про форми роботи місцевої ради із представниками територіальної громади експерти обмежилися загальними зборами громадян, особистим прийомом громадян депутатами; роботою зі зверненнями громадян; місцевими ініціативами й створенням комітетів самоорганізації населення, досить не значний перелік, можливо, пояснює до деякої міри й результати  низької активності серед населення у формах локальної демократії.

Найбільше часто використовуваними формами особистої участі громадян у місцевому самоврядуванні експерти назвали: участь у виборчих процесах - 61% опитаних; проведення загальних зборів громадян - 57% опитаних; створення органів самоорганізації населення - 39%; і проведення суспільних слухань при участі представників влади - 28,5% опитаних експертів.

При цьому роль комітетів самоорганізації населення в системі місцевого самоврядування експерти оцінюють нижче середнього - 28,5% опитаних.

Цікавим є позиція експертів в оцінках рівня довіри населення органам місцевого самоврядування.

Рис.4. Оцінка рівня довіри населення до органів місцевого самоврядування ? (%)

Наприкінці дослідження ми спробували виявити думки експертів відносно   оцінки ефективності законодавчої бази, яка регулює діяльність місцевого самоврядування. У даному блоці експертам було запропоновано оцінити за п'яти бальною шкалою чинний Закон України «Про місцеве самоврядування», прийнятий в 1997 році; надати оцінку Європейській Хартії місцевого самоврядування стосовно до системи місцевого самоврядування України; і оцінити зміни передбачені Законом України «Про внесення змін у Конституцію України» (щодо місцевого самоврядування), також респонденти визначали основні переваги й недоліки кожного з перерахованих документів через відкриті питання.

Досить неохоче експерти визначали переваги й недоліки кожного документа. Серед переваг чинного Закону «Про місцеве самоврядування України» експерти називали створення правової бази й регламентацію діяльності й повноважень органів місцевого самоврядування. До недоліків відносять відсутності правового поля розмежування повноважень між місцевим самоврядуванням і місцевими державними адміністраціями, відсутність у законі чітких джерел фінансування повноважень органів місцевого самоврядування.

До переваг Європейської Хартії місцевого самоврядування експерти віднесли стандартизацію законодавства європейських держав в області місцевого самоврядування і її універсальність, а недоліком є неготовність України реалізовувати європейську модель місцевого самоврядування експерти відзначають, що для цього необхідно час і реформа основ самоврядування в Україні.

Перевагами третього документа експерти називають перерозподіл повноважень між центром і регіоном з метою посилення ролі останнього; виключається двовладдя на рівні району; вирішується питання землекористування й визначення предмета ведення місцевого самоврядування. Серед недоліків закону відзначимо незначне розширення повноважень органів місцевого самоврядування.

Висновки дослідження

Відповідно до результатів проведеного дослідження, положення місцевого самоврядування в Донецькій області оцінюється експертами як критичне й потребуюче реформування починаючи з етапу проведення адміністративно-територіальної реформи із чітким визначенням статусу територіальної громади й повноважень її органів і закінчуючи реформою політичної системи в розподілі сфер компетенції між центром і регіоном; місцевими держадміністраціями й місцевими радами.

 Не однозначним і відкритим залишається питання про найбільш прийнятну форму державного устрою для України.

Серед кола проблем з якими зіштовхуються органи місцевого самоврядування експерти називали: управління житлово-комунальним сектором; розподіл бюджетних коштів; соціальний захист населення; питання оподатковування.

Загальний рівень готовності до участі населення територіальних громад перебуває, на думку більшості опитаних експертів на низькому рівні й вся участь громади в місцевому самоврядуванні зводиться до виборчих компаній і загальним зборах громадян, які в більшості випадків ініціюються не населенням, а представниками місцевого самоврядування або державними службовцями.

Експерти відзначили існуючі значні протиріччя в чинних законах  «Про місцеве самоврядування України» й «Про місцеві державні адміністрації», а саме відсутність у законодавстві принципу субсидіарності, що приводить до дублювання повноважень і фактичному контролю й тиску з боку органів місцевої виконавчої влади в особі держадміністрацій на органи місцевої законодавчої влади - місцеві ради та голів рад. Новації, передбачені новим законом України вітаються більшістю експертів, які вважають, що дані зміни тільки перший етап реформи, за яким повинен розпочатися повний перегляд всієї законодавчої бази місцевого самоврядування й паралельно законів і нормативних актів регулюючу діяльність державних адміністрацій.