УДК 329:352.075

ПОЛІТИЧНІ ПАРТІЇ ЯК ДІЄВІ СУБ'ЄКТИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Доля І.М.

Сучасний стан політичної системи в Україні свідчить про необхідність впровадження кардинальних змін на всіх рівнях владних відносин. Президентські політичні перегони 2004 року не тільки підтвердили цю тезу, а і сприяли виходу на поверхню низки довгострокових проблем суспільства. Однією з таких системних проблем у політичному просторі постає перегляд в контексті змін і перерозподілу владних повноважень – питання побудови оновленої системи місцевого самоврядування.

У своєму першому зверненні до громадян Президент України Віктор Ющенко визначив пріоритет місцевого самоврядування “ми повернемо права місцевим громадам... Ми будемо нацією самоврядних громад..”[1]. Це гасло має позитивні шанси реалізуватися на практиці і перетворити самоврядування в дійсне управління громадою. У той же час громада здійснює свої повноваження як безпосередньо, так і через обрані представницькі органи – місцеві ради. В процесі оновлення і реформування політичної системи суспільства особливу увагу і актуальність набуває питання змін передбачених у формуванні представницьких органів самоврядування. А саме появу нового суб'єкту місцевого самоврядування – політичних партій.  

Значна роль у підвищенні ефективності самоврядування покладається на політичні партії, тих політичних акторів, які паралельно діють і в загальнодержавному масштабі і на місцевому рівні. Більш того, виборчі законодавчі новації 2006 року підкреслюють пряму залежність впливу політичних партій від рівня їх представленості і підтримки з боку окремих територіальних громад. Тому на сучасному етапі розвитку політичної системи України, важливо проаналізувати стан політичних партій, їх бажання та спроможність діяти і сприяти розвитку демократії на локальному рівні, шляхом розвитку системи місцевого самоврядування.     

Ці питання досить актуальні і певна кількість науковців присвячує свої роботи дослідженню як то місцевого самоврядування, форм його реалізації, підвалин соціально-економічного стану, так і впливу окремих суб'єктів на діяльність самоврядування. Серед таких дослідників відмітимо В. Кампо, Р. Балабана, С. Саханенка, М.Примуша, О.Яцунську та інших.

Ми у свою чергу спробуємо дослідити рівень впливу політичних партій на виборах до місцевих рад і на місцеву політику взагалі.     

Політичні партії України – це молодий інститут, що почав формуватись у період перебудови та гласності (1985–1991) і перебуває в процесі, без якого неможливий демократичний розвиток держави. Як і в більшості нових демократій, для української партійної системи, яка ще знаходиться в стадії формування, характерний високий рівень політичної фрагментації. За даними Міністерства юстиції, в Україні за станом на 1 січня 2001 року було зареєстровано 109 політичних партій, за станом на 12 лютого 2003 року в Україні було зареєстровано 124 політичних партій, і вже на кінець 2003 р. в Україні існує 96 діючих партій (припинили діяльність: 36 партій). Станом на 1 січня 2005 року діє 104 політичні партії [2].

Як зазвідчили вибори до парламетну України у 2002 році найбільш впливовими й політично активними є політичні партії Блока Віктора Ющенко «Наша Україна» набрав – 23,57% голосів виборців, Комуністична партія України набрала – 19,98% голосів, блок «За Єдину Україну!» - 11,77%, Блок Юлії Тимошенко –7,26%, Соціалістична партія України – 6,87%, Соціал-демократична партія України (об'єднана) – 6,27%[3].

Власне, самі політичні партії не є внутрішньо структурованими і це на сьогодні чи не найголовніша проблема всього партійного будівництва в цілому. Про це свідчать дані Центральної виборчої комісії. Згідно з відомостями усіх 27 регіональних управлінь юстиції станом на 1 січня 2003 року, порівняно з відомостями за станом на 20 травня 2002 року, утворилося 87 регіональних організацій, 462 міські організації у містах обласного значення, 145 районних у містах організацій та 1341 районна організація, усього 2035 організацій політичних партій України різного рівня.

Найбільшу кількість зареєстрованих обласних, районних, міських організацій мають Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія регіонів, Комуністична партія України, Аграрна партія України, Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина”, Соціалістична партія України, Всеукраїнське політичне об’єднання “Жінки за майбутнє”, Народно-Демократична партія, Партія “Демократичний Союз”. На початок 2003 р. за середньої кількості районних осередків політичних партій на один район по Україні – 25, найбільшу середню кількість по області мають Волинська, Закарпатська, Тернопільська, Чернівецька області – від 30 до 32, а найменшу - Донецька, Дніпропетровська, Харківська, Одеська області - від 17 до 20 [4].

Наведений схематичний аналіз динаміки розвитку політичних партій відображає стан демократичної трансформації суспільства, що, в свою чергу, дає можливість сформулювати припущення, згідно з яким оптимальною була б партійна система, що складалася б, принаймні, із п’яти політичних партій. Така їх кількість змогла б претендувати на реальну підтримку виборців, що, у свою чергу, дозволило б партіям реалізувати свою функцію формування органів виконавчої влади, здійснювати контроль за реалізацією прийнятих ними рішень

Потрібен новий механізм активізації діяльності політичних партій, залучення їх до виконання владних функцій, переорієнтації свідомості громадян щодо оцінки ними не тих чи інших осіб, а політичних програм партій. Таким механізмом стало запровадження мажоритарно-пропорційної виборчої системи, закріпленої у Законі України “Про вибори народних депутатів України”, прийнятому Верховною Радою України у жовтні 1997 року. Згідно з цією системою половина складу парламенту, тобто 225 народних депутатів, обиралися за списками політичних партій, виборчих блоків партій, а інша половина – в одномандатних виборчих округах. Вперше ця модель виборів була впроваджена на виборах народних депутатів 1998 року і сприяла об'єднавчому процесу, укрупненню організацій партій. Тим самим  підкреслювалась роль політичних партій у формуванні законодавчого органу влади, які стали реальними суб’єктами виборчого процесу.

Дещо уповільнено відбувався процес включення  політичних партій в місцеву політику, і багато в чьому ця ситуація складалася за рахунок відсутності зв'язку між виборчим процесом до місцевих рад та партіями взагалі. Визначення оптимальної виборчої системи при проведенні виборів до представницького органу самоврядування є надзвичайно важким питанням, яке не один рік викликало полеміку серед науковців України: вона повинна спиратися на базові цінності демократичного суспільства й одночасно враховувати пріоритети соціального й політичного розвитку села, селища, міста, району, області. Вибори посадових осіб та органів місцевого самоврядування здійснюються у різних формах. Так, у залежності від засобу волевиявлення, вибори можуть бути прямими і непрямими. Непрямі вибори в містах України можна було спостерігати в 1994 р, коли головних посадових осіб – голів міських рад, обирало не населення, а депутатський корпус. В Україні депутати обираються лише прямим волевиявленням.

На муніципальному рівні, як засвідчує світова практика, застосовуються декілька видів виборчих систем – мажоритарна, пропорційна, змішана. В Україні довгий час існувала мажоритарна система, яка визначає результати виборів за принципом більшості. Відповідно до цієї системи, обраним по виборчому округу вважають того кандидата, який отримав встановлену більшість голосів. Причому розрізняють два види мажоритарної системи: абсолютної і відносної більшості. У той же час в Україні були спроби змінити систему виборів. 

Згідно сутності закону "Про вибори депутатів місцевих Рад та сільських, селищних, міських голів" від 14 січня 1998 року на місцевих виборах 1998 року він забезпечив перемогу обранню до виборних органів місцевого самоврядування насамперед представників місцевих державних адміністрацій, шкіл, лікарень, підприємств, організацій тощо. Саме тому частина парламентських партій лівого і центристського спрямування намагалися на передодні виборів 2002 року змінити ситуацію і прийняти новий закон про місцеві вибори на основі пропорційної, а потім і змішаної виборчої системи.

Зокрема, на сесії Верховної Ради України 15 листопада 2002 року було схвалено концептуальні положення законопроекту “Про вибори депутатів місцевих рад, сільських та селищних, міських голів”, на основі яких цей законопроект мали готувати до другого читання. У законопроекті було зроблено наголос на застосуванні елементів змішаної системи виборів до місцевих органів влади. Згідно із затвердженими  положеннями механізм обрання депутатів місцевих рад та голів виглядав наступним чином:

§         вибори депутатів сільських рад мають проводитися за мажоритарною системою в одному чи кількох багатомандатних виборчих округах;

§         вибори депутатів міських і селищних рад мають проходити за мажоритарною системою в одномандатних округах;

§         вибори депутатів міських рад (у містах обласного значення та в містах республіканського значення в АРК) повинні відбуватися на основі змішаної системи. Відповідно до цього 50% депутатів будуть обрані за пропорційною системою в багатомандатному виборчому окрузі, 50% — за мажоритарною системою;

§         депутатів районних рад у містах мають обирати на основі мажоритарної системи в багатомандатних виборчих округах;

§         вибори сільських, селищних і міських голів мають бути проведені за мажоритарною системою в єдиному одномандатному виборчому окрузі.

Однак Президент України не поставив свого підпису під законом. У надісланому на адресу Верховної Ради листі вказувалося, що запропонована в законі концепція виборчої системи “не відповідає основам місцевого самоврядування, які визначені Конституцією України, не забезпечене формування ефективно діючих в інтересах громадян органів місцевого самоврядування”, що створює передумови для суттєвого зниження дієспроможності відповідних органів. Президент також аргументував свою позицію врахуванням “численних звернень до Президента України, Кабінету міністрів від обласних, районних, сільських, селищних та міських рад з проханням не підписувати його, щоб вибори відбувалися згідно із чинним законом”.

 Отже, пропорційно-партійних новацій на виборах не відбулося, і, як і в 1998 році, 2002 році вибори проводилися за мажоритарної системою.

Політична система напередодні виборів 2002 року характеризувалася існуванням понад 100 політичних партій, програмні документи яких в переважній більшості були ідентичні і поверхово декларували лише демократичні гасла переважно загальнодержавного рівня, залишаючи поза увагою регіональні, місцеві питання. Більшість партій за своєю структурою були малочисленими, частина носила свідомо виражений професійний характер, інша частина утворювалась за регіональним принципом, тобто політичні організації  створювалися задля виборчих перегонів і, як правило, мали досить вузьке коло електорату, і, що найбільш цікаво для нас, не мали своїх дієвих структур на місцевому рівні.

Відносно розподілу партійних мандатів на місцевому рівні то вони дещо відмінні від загальноукраїнських масштабів. Згідно даних ЦВК партійність депутатів місцевих рад на 2002 рік складала: АПУ –5%, СДПУ(о)- 2,9%, НДП-2,3%, Партія регіонів – 2,2%, КПУ- 2,1%, ВО “Жінки за майбутнє”-2%, Демократичний союз- 1,1%, НРУ- 0,7%, СПУ- 0,5%, УНП – 0,5% .                                                                                                         

Спостерігається тенденція до збільшення представництва політичних партій в структурах місцевого самоврядування. Так, у 1994 р. всі політичні партії загалом отримали лише 5% депутатських мандатів у місцевих радах, у 1998р. – 7,6%, у 2002 р. – 22%. Також збільшилась і кількість політичних партій, які мають своїх представників в органах місцевого самоврядування – з 42 у 1998 році до 75 у 2002 році [5 ].

Вибори 2002 року фактично змінили не тільки спектр політичних партій в Україні, але і змусили діючі партії більш чітко окреслити свої політичні доктрини, визначити свої позиції  щодо актуальних проблем розвитку української держави. В умовах проголошеної в Україні політичної реформи набули загострення питання територіального устрою держави, організації влади на всіх рівнях і місцевого самоврядування. 

Необхідно відмітити, що питання місцевого самоврядування розглядається у програмі майже кожної політичної партії. Наведемо декілька витягів з програмних документів тих політичних сил, які пройшли чотирьох відсотковий бар'єр і мають змогу  безпосередньо реалізовувати задекларовані принципи.

Безперечним лідером у декларуванні необхідності позитивних зрушень у підході як то до регіону, так і місцевого самоврядування є Партія регіонів України “рішуче посилення ролі регіонів...Сильні регіони – нові перспективи! Партія громадянської і регіональної ініціативи.” Той факт, що регіони за рахунок місцевих ініціатив існують в сучасній Україні лідери партії визнали, але виникає закономірне питання, якщо партія визнає серед основних своїх завдань “... всебічне сприяння розвитку місцевого самоврядування...”, то яким чином вона планує реалізовувати ці завдання. У програмі ми знаходимо відповідь на це питання “...чіткий розподіл повноважень між центром і регіонами, між державними органами влади і місцевим самоврядванням, владою та суспільством” – відповідь яка зосереджує в собі ключьове питання направлене на пошук саме механізму побудови зазначених взаємин і це все що можна знайти у програмному документі тієї політичної сили, яка виходячи як з назви, так і з ідеологічних навантажень повинна йти на крок вперед пропонуючи реальні варіанти ефективних шляхів реформування системи місцевого самоврядування в Україні[ 6].

Більш продуктивно, на наш погляд, до визначення свого ставлення до проблем самоврядування підійшла СДПУ (о). Акцент у своєму програмному документі щодо місцевого самоврдявання зведено до проведення адміністративної реформи “розмежування функцій і узгодження інтересів територіальних громад, органів місцевого самоврядування, з одного боку, і розподіл компетенцій і повноважень центру і регіонів – з другого, має стати стержнем адміністративної реформи, що проводиться в країні.” У той же час СДПУ (о) пропонує механізм  який сприятиме удосконаленню системи місцевого самоврядування «...по-перше, в законодавчому порядку ліквідувати дисбаланс між обсягом самоврядних та делегованих органами виконавчої влади повноважень, закріплений чинним Законом "Про місцеве самоврядування в Україні"; по-друге, забезпечити гарантовані норми фінансових і матеріальних ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень[7]”.

Також перебираючи на себе “повноваження” Партії регіонів представники СДПУ (о) пропонують на “ ...законодавчому рівні зафіксувати поділ регіонів на "депресивні" і "самодостатні", відповідно до якого встановлюється гнучка система відрахувань податків, зборів, інших платежів у державний бюджет. Ця система забезпечуватиме рівномірне податкове навантаження на регіони. Залежно від рівня їх виробничого, природоресурсного та трудового потенціалу”. Таким чином СДПУ (о) у своєму програмному документі пропонує більш менш реальні шляхи, направлені на підвищення рівня ефективності регіональної політики та місцевого самоврядвання.

На противагу програмному документу КПУ в якому взагалі відсутня проблема місцевого самоврядування,  ВО «Батьківщина» наголошує на тому, що “ ...партія сприятиме розвиткові всіх форм місцевого самоврядування, формуванню у населення громадської свідомості, заснованої на національних інтересах і принципах захисту прав людини...” питання ж яким шляхом і за рахунок чого будуть досягненні такі оптимістичні завдання залишається відкритим (мабуть до наступної виборчої компанії)[8]”.

У свою чергу Соціалістична партія України “...відстоює інтереси народу України” і стоїть на шляху побудови “демократичного соціалізму”. У програмному документі партії не має жодного слова про місцеве самоврядування, на противагу цьому СПУ ставить за мету формування “оптимальної форми державного правління  демократичну республіку з розвинутим територіальним самоврядуванням у вигляді рад різного рівня і їх виконавчих органів”. Тобто висловлюється підтримка побудови відносин між державою і регіонами за так  званою “радянською” моделлю[9].

Існує і свій варіант вирішення проблем місцевого самоврядування і у блока “Наша Україна” – “...децентралізація державного управління – единий шлях подолання конфліктів між органами державної влади і органами місцевого самоврядвання.” І чи не вперше на рівні програмних документів політичних партій пропонують будувати відносини між державою і регіонами на принципі субсидіарності[ 10].

          Як бачимо, основна увага у всіх зазначених програмних документах направлена на необхідність розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та державою, навіть пропонуються шляхи, які та чи інша політична сила буде застосовувати при вирішенні зазначених проблем.  Але на практиці жодна з політичних сил, що отримала владу не стимулювала реформування законодавчого процесу в сфері місцевого самоврядування  і, як результат,  важливі законопроекти: нова редакція закону «Про місцеве самоврядування», закон «Про адміністративно-територіальний устрій», закон «По розмежування комунальної і державної власності», закон «Про комунальне майно» і низка інших законопроектів залишаються не прийнятими.

У даному контексті доречним є зауваження  голови комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування ВР України А. Матвієнко: «…щоб мати сильне самоврядування, потрібно мати розумну Верховну владу, а для того, щоб мати розумну Верховну владу, потрібно мати сильне самоврядування. Коло замкнулося…».

І саме це мабуть, і резюмує той стан, який склався в сучасній системі місцевого самоврядування України.

Практично всі партії у своїх програмах наголошують на необхідності побудови системи центральних органів виконавчої влади за функціональним принципом, децентралізації влади, оптимізації кількості державних службовців. Разом з тим, конкретних шляхів реформування державного апарату жодною з існуючих партій запропоновано не було.

Таким чином серед політичних сил сучасної  України немає єдності, щодо обрання моделі побудови взаємовідносин держави і органів місцевого самоврядування і це є за своєю природою закономірним явищем, адже кожна партія керується своїми ідеологічними принципами; інша річ, що потрібно налагоджувати співпрацю і знаходити компроміси, а цей процес в Україні проходить досить уповільнено і складно.  

Реалії сьогодення засвідчують, що територіальна громада, а відтак і її мешканці є лише формальними учасниками виборчих перегонів, фактично представницькі органи самоврядування  обираються зверху під безпосереднім керівництвом з боку голів та чиновників державних адміністрацій. Безперечно, реальна загроза адміністраціям у разі розвитку самоврядування полягає в тому, що саме представники самоврядування займуть електоральне поле і будуть реальними переможцями на місцевих виборах.

Мова йде про необхідність виховування громадою своїх представників, які б були самодостатні та конкурентноздатні на рівні з кандидатами адмінапарату. Тобто постає проблема організованості місцевої громади. Саме організаторами діяльності громад і повинні виступати політичні партії. Ми вже наводили кількісні показники розгортання осередків політичних партій в регіонах України, але більшість цих структур є лише на папері  і у більший мірі активізується лише під час розгортання передвиборчих кампаній і в незначній мірі впливає на місцеву діяльність. 

Політичні партії в своїй більшості ще не виросли до того рівня, коли змогли б підняти питання не глобального (загальнодержавного) впливу, а місцевого - прикладного рівня, бути зацікавленими у місцевому врядуванні.  В кращому випадку спрямовують свою увагу на обласний рівень, на якому співпрацюють із "адміністративним ресурсом" або протидіють йому. І тому, наприклад, на Хмельниччині станом на 2004 рік майже всі головні депутатські комісії очолюють керівники відповідних структурних підрозділів облдержадміністрації. На Буковині й Полтавщині головами облрад обрано губернаторів, які не звільнили, відповідно до закону, одне з владних крісел. В Донецькій області заступники голови держадміністрації паралельно діють і в якості депутатів обласної ради. І цей список можна поповнювати й іншими прикладами, коли  на місцевому рівні розвинута система, при якій фактично одній ті ж люди і приймають рішення і виконують його і самі ж себе контролюють. Тобто, зводиться нанівець сама ідея самоврядування в Україні[11].

Основною формою участі територіальної громади у політичному управлінні на місцевому рівні є вибори сільських міських голів та депутатів рад усіх рівнів. Саме на виборах громадяни обирають своїх представників,  які керуватимуть справами до наступних виборів. Проте й той спосіб, у який проводяться вибори в Україні й, особливо, відсутність відповідальності народних обранців перед своїми виборцями призводить до скептичного ставлення населення до своєї можливості вплинути на владні рішення шляхом виборів.

 Після кожних виборів зростає впевненість громадян у тому, що вибори ніяк не впливають на поліпшення ситуації у країні, конкретній місцевості.

 Прояв недовіри населення ускладнює розвиток суспільно-політичних процесів, як в загальнодержавному, так і в місцевому вимірі. Але у той же час ми повинні враховувати, що місцеві вибори є і формою безпосередньої участі громадян, і формою обрання представницьких органів місцевого самоврядування. І в цьому аспекті важливо розглянути специфіку проведення місцевих виборів в Україні з метою пошуку шляхів зростання до них довіри з боку населення і це набирає особливої актуальності на передодні виборів 2006 року.

Досить тривалий час своєрідною унікальністю місцевих виборів в Україні називали їх відстороненність від партійно-політичних орієнтирів; ця тенденція спостерігалася у 1994, 1998 і у 2002 виборчих роках. Кандидат на перемогу у місцевих виборах повинен був довести, що він добрий господарник, захисник інтересів людей і в кінцевому рахунку консолідує навколо себе відносну більшість голосів, які, проте, можуть бути далеко не визначальними для даного округу. Тобто, на місцевих виборах вирішальними були такі ознаки: професія; вік; особисті якості кандидата, особисті зв'язки, авторитет. У зв'язку, з прийняттям нового закону про вибори депутатів до місцевих рад з перевагою формування їх на пропорційній системі виникає надія на збільшення ролі партій на місцевому рівні. Усе більшого значення будуть набувати технології організації і проведення виборчої кампанії, саме виходячи з урахування місцевої специфіки. 

Особливу увагу до місцевих виборів виявляє місцева виконавча влада, оскільки депутати Рад мають безпосередній вплив на роботу і навіть склад місцевих адміністрацій. Сьогодні чиновник продовжує відігравати вагому роль у процесі формування органів місцевого самоврядування. Як приклад наведемо,  вибори мера у м. Києві, коли більшість виборців навіть не знала (умовно кажучи), що окрім О. Омельченка на цю посаду є й інші претенденти. Цей приклад можна розглядати як ілюстрацію адміністративного контролю за інформаційними потоками, хоча формально з цього приводу не було виголошено жодних наказів чи заборон.

У суспільстві все більших обертів набирає ситуація, згідно якої для обраного голови його посада стає формальним закріпленням прав і продовженням адміністративного курсу. При цьому часто спостерігається поєднання посади голови Ради і посади глави відповідної адміністрації. Разом з тим вибори 2002 року започаткували і розвиток нової тенденції - Ради поступово почали поповнюватись новими депутатами - висуванцями різних політичних сил і бізнесових структур, і це сприяє плюралізму думок, розвитку дискусій, а, значить, і зростає бажання депутатів та голів приймати адекватні рішення.

Всі ці негативні иенденції супороводжувалися постійним дискусіями щодо внесення змін до виборчої системи на місцевому рівні. На розгляді у Верховній Раді знаходилися законопроекти, які ставили собі за мету впровадження пропорційної виборчої системи на місцевому рівні. Автори чотирьох проектів Ключковський Ю., Рудьковський М., Турчинов О.,  Пономаренко Г., Мартинюк А., головною ідеєю вважали голосування за партійними списками. Асадчев В., пропонував голосування за закритими регіональними списками. Гавриш С.0, Йофе Ю. виступали за пропорційні вибори, що базуються на системі партійних списків із розосередженим голосуванням[12].

У результаті досить тривалого обговорення у квітні 2004 року ВР прийняла новий закон “Про вибори депутатів Верховної Ради  Автономної  Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, згідно якому наступні представницькі органи місцевого самоврядування будуть формуватися за наступною схемою:

§         вибори  депутатів  сільських,  селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах;

§