ВІСНИК ДОНЕЦЬКОГО УНІВЕРСИТЕТУ, СЕР. Б: ГУМАНІТАРНІ НАУКИ, ВИП.2, 2001

УДК 321.7

ОРГАНІЗАЦІЯ ВЛАДИ ЯК КРИТЕРІЙ КЛАСИФІКАЦІЇ ПОЛІТИЧНИХ СИСТЕМ

І.Ю. Чарських

Порівняльний аналіз способів розподілу владних повноважень в різних країнах є досить розвиненим напрямком політологічних досліджень [1]. В Україні останнім ча­сом теж з'явилося кілька видань з цієї проблематики [2]. І хоча вже робилися спроби класифікації форм державного управління на сучасному рівні [3], а особливості вико­навчої влади в Україні ставали предметом монографічного дослідження [4], але роль виконавчої влади в системі розподілу функцій державної влади в якості головного кри­терію класифікації політичних систем ще не розглядалася.

Визначення форми державного правління в сучасній Україні має неабиякий ака­демічний та практичний політичний інтерес. Оскільки в країні проголошено перехід до демократії, спосіб організації влади, який обрано, стає питанням першорядного значен­ня. Взаємини між виконавчою та законодавчою гілками влади є, ймовірно, найбільш важливою інституційною проблемою, яка постає перед будь-якою політичною систе­мою. Досягнення балансу між сильною виконавчою владою і представницькими інсти­туціями - одвічна проблема політичних систем, що претендують називатися демокра­тичними. Надання надмірних повноважень лідеру держави - монарху чи президентові -може легко призвести, в кращому випадку, до авторитарного правління, а в гіршому -до диктатури. Так само як передавання всіх повноважень асамблеї, що обирається, мо­же паралізувати систему.

Виконавча влада є центральною і найбільш видимою інституцією будь-якої фор­ми правління, яка дає напрямок розвитку всього суспільства. Вона не тільки проводить політичні рішення до життя, а, в переважній більшості випадків, ініціює і організує прийняття цих рішень, тобто вона домінує на всіх етапах політичного процесу. Не ви­падково, що найвищий посадовець цієї гілки влади є, як правило, лідером держави. Від ефективності контролю за виконавчою владою з боку суспільства прямо залежить рі­вень і міра демократії.

Завдання підбору слушної форми є завданням винаходу такого сполучення зако­нів та інституцій, яке б спрямовувало різноманітні конфронтуючі інтереси певного сус­пільства в демократичне річище прийняття і реалізації узгоджених та виважених рі­шень. Дискусії стосовно виконавчої влади точаться навколо питання, чи є необхідним домінуючий вплив однієї особи, тобто президента, на систему управління, чи-то вико­навча влада має бути колективною, тобто мати вигляд кабінету під головуванням прем'єра. Вибір варіантів є доволі обмеженим. Деякі дослідники вказують лише на два принципові типи - президентську та парламентську систему. Інші, подібно Аренду Лі-пхарту [5], - вважають вивчення демократичних систем невід'ємним від вивчення сис­тем електоральних, і на основі зазначених двох виділяють загалом чотири: президент­ську систему, яка формується за більшістю голосів виборців (США [6], Філіппіни), пре­зидентську систему за пропорційним представництвом (як в більшості латиноамери­канських країн), парламентську систему на основі більшості голосів (Великобританія, Індія) та парламентську систему з пропорційним представництвом (як у більшості за­хідноєвропейських країн). Деякі політологи (М.Шугарт та ін.) визначають п'ять конфі­гурацій [7]. Можна також ускладнити класифікацію, зважаючи на такий важливий чин­ник, як кількість впливових партій на політичній арені. Але переважна більшість екс-

299

ВІСНИК ДОНЕЦЬКОГО УНІВЕРСИТЕТУ, СЕР. Б: ГУМАНІТАРНІ НАУКИ, ВИП.2,2001

пертів саме з виконавчої влади вказують на існування трьох систем організації влади: президентської, парламентської та напівпрезидентської [8], або французької.

Практичні рекомендації фахівців у виборі форми політичного устрою для перехідних країн значною мірою залежать від загальної політичної філософії радника, його відповіді на питання, чим є демократія більше - засобом, чи метою? Якщо ставитися до демократії як до абсолютної цінності, то будь-яке розповсюдження в будь-який час її норм і процедур вва­жатимемо за успіх, а будь-яке обмеження чи навіть загрозу обмеженню, не зважаючи на обставини, вважатимемо за зло. За такого підходу, потенційна загроза диктатури, яка ви­пливає з одноосібної концентрації влади за президентської системи, робить цю систему не­прийнятною формою політичного устрою для демократій, які народжуються. Якщо ж роз­глядати демократію не як засіб вирішення проблем, а як нагороду за те, що найбільш пекучі проблеми суспільства розв'язані, то вважатимемо необхідним будь-що зосередитися на по­доланні тих проблем, які є важливішими за демократії. В цьому разі одноосібна концентра­ція влади і можливість оперативного прийняття рішень, так само як достатня кількість пов­новажень для впровадження тих рішень до життя зробить саме президентську систему при­вабливішою за інші. При чому, рекомендації теоретиків в будь-якому випадку дуже сильно відрізнятимуться від поглядів на проблему як політиків, так і широкого загалу. Тобто від­носно того, яка ж система є кращою, згоди немає. Більш того, безумовно, не існує загально визнаних інструкцій, який саме режим може доцільніше оформити політичну систему, що переживає перехід до демократії.

У минулому в деяких західноєвропейських політичних системах чисто парламентська форма управління призводила до проблем уповільнення законодавчого процесу, недієздат­ності парламенту та паралічу системи, як у Франції 1946-1958 рр. і в Італії протягом кількох етапів післявоєнної (з 1945 р.) історії. Коли чисто парламентська система накладається на політичну культуру, яка ще не звикла до демократичних процедур компромісу, толерантно­сті та прагматизму, тоді політична нестабільність буде практично неминучою деякий час. В такій ситуації заклик сильного лідера, який дає країні ясний напрямок, може бути непобор­ним. Але він може також означати й повернення до авторитаризму.

Джуан Лінц, ставлячи питання про слушність типу організації влади відносно різ­номанітних переходів до демократії в Латинській Америці, зробив висновок, що відно­сний успіх Сполучених Штатів є унікальним, і при президентській формі управління повернення до влади воєнних режимів є більш вірогідним. Тому парламентські режими значно краще зберігають демократичну практику та інститути [9]. Лінц віддав перевагу парламентській системі, тому що вона має більшу гнучкість, яку потребують демокра­тії, що розвиваються; наприклад, легше, якщо необхідно, усунути прем'єра, ніж прези­дента, без дестабілізації режиму в цілому. На його думку, парламентська система краще допомагає переходу до демократичного режиму, ніж президентська чи напівпрезидент-ська, оскільки останні не сприяють виникненню багатопартійної системи та уразливі щодо авторитарної та популістської спокус.

Більшість країн Центрально-Східної Європи (ЦСЄ) становлять собою щось сере­днє між чисто парламентською і напівпрезидентською системами: це така ситуація, в якій уряд і парламент займають дуже міцні позиції, але всі президенти мають повнова­ження, які виходять за межі функцій чисто церемоніального голови держави. Деякі ко­ментатори називають такі режими "президентсько-парламентськими системами" [10]. Це схоже на ситуацію 1871-1940 рр. у французькій Третій республіці, коли реальна влада була зосереджена в парламенті та партії більшості, але президент все ж мав деякі важливі повноваження. Таким чином, це не є чисто парламентською системою. Поточ­ний стан справ може найкраще охопити термін "неповна напівпрезидентська система".

300

ВІСНИК ДОНЕЦЬКОГО УНІВЕРСИТЕТУ, СЕР. Б: ГУМАНІТАРНІ НАУКИ, ВИП.2, 2001

Чим далі на схід, тим менше стає парламентських республік, і все частіше зустрічаємо президентську форму організації політичної влади. Грунтуючись на дещо відкоректованій (зважаючи на зміни, які відбулися в другій половині дев'яностих) класифікації Т.Ремінгтона [11], з 15 існуючих на пост-радянському просторі держав, ми можемо лише Латвію та Молдову [12] віднести до парламентських республік, дев'ять складають групу президентських (Азербайджан, Білорусь, Грузія, Казахстан, Киргизстан, Росія, Туркменія та Таджикистан), а інші слід, з тими чи іншими застереженнями, віднести до таких, що мають напівпрезидентську форму організації влади (Вірменія, Естонія, Литва, Україна).

Головна характеристика напівпрезидентського режиму полягає в подвійності ви­конавчої влади (одночасному існуванні прем'єра та президента) та метикуватості роз­поділу влади і зон відповідальності між прем'єром, кабінетом і президентом, особливо стосовно наявності подвійної відповідальності прем'єра як перед президентом, так і перед парламентом.

За такого гибридного типу напівпрезидентства президент є сильною фігурою ли­ше у разі його підтримки з боку великої більшості парламенту (таку підтримку мали Президент де Голль в 1958-1969 рр. і Президент Міттеран у 1981-1986 рр.) У разі ж си­туації "співжиття", тобто коли президент і парламентська більшість належать до різних партій, надзвичайно посилюється фігура прем'єра, одночасно позиції президента ста­ють співвідносно слабішими (так неодноразово бувало у Франції з середини 70-х рр.). Але, як було продемонстровано в період "співіснування" 1986-1988 рр., навіть за таких обставин, урядова діяльність президента не припиняється. Вона продовжується через адміністративну організацію та роботу, через формальну та неформальну мережу арбіт­ражу в офісі президента та його загальному секретаріаті [13].

У таких напівпрезидентських системах президент, обраний шляхом прямих вибо­рів, може також часто займати об'єднавчу позицію від імені всього народу, протидію­чи, наприклад, фрагментованому парламенту, або нестабільній урядовій коаліції.

Певною мірою президент в таких режимах виступає страховкою, засобом запобі­гання базовій проблемі нестабільності: чим менше політичні партії, які представлені в парламенті, налаштовані на співробітництво між собою, тим ширшими стають повно­важення президента, і навпаки. У випадку недієздатності парламенту, президент може стати центром процесу прийняття рішень без будь-якого демократичного контролю з боку парламенту, як, наприклад, наприкінці Веймарської республіки, починаючи з 1929 р. і далі, (що практично неможливо у чисто президентській системі).

Тип організації влади в Україні, на наш погляд, слід віднести до неповного напів­президентського. Але ця "неповність" розташована з іншого боку від класичної фран­цузької системи, ніж в більшості країн ЦСЄ. Якщо типовим для ЦСЄ є щось середнє між напівпрезидентською та парламентською системами, то український варіант знахо­диться між напівпрезидентською та президентською системами.

Інститут Президента в Україні є єдиною міжвладною адміністративно розгалу-дженою структурою, яка присутня в кожній з гілок влади, має широке коло повнова­жень і дієвих засобів їх реалізації, котрими можливо балансувати цілісність владної си­стеми. Але реалізація цього потенціалу залежить від спроможності Президента досягти співробітництва з усіма владними інститутами, в першу чергу - Верховною Радою. До 2000 року парламентська більшість постійно перебувала в опозиції Президентові. В лі­тературі неодноразово висловлювалося невдоволення відсутністю в Конституції Украї­ни загальноприйнятої для демократії норми, згідно з якою формування уряду відбува­ється на базі парламентської більшості, здатної його підтримувати [14], чим визнача­ється легітимність самого уряду. Вважаємо, що цей крок від змішаної до президентсь­кої форми організації влади пояснюється не юридично-політологічними висновками, а

301

ВІСНИК ДОНЕЦЬКОГО УНІВЕРСИТЕТУ, СЕР. Б: ГУМАНІТАРНІ НАУКИ, ВИП.2, 2001

міркуваннями політичної тактики тих, хто тиснув на депутатів влітку 1996 під час при­йняття Конституції. Ухвалення норми, про яку йдеться, означало б появу сильного прем'єр-міністра лівої або лівоцентристської орієнтації при різкому скороченні можли­востей Президента за умов, коли значна частина державної власності ще зберігалася. Це не входило до розрахунків тих, хто найближчим часом сподівався скористатися доступом до президентської влади задля участі у розподілі власності. Для реалізації таких цілей відкритість і прозорість, яка випливала з ситуації більшої змагальності, яку створювала б норма уряду більшості, не були прийнятними.

Ще одним відступом від французької моделі в Україні слід вважати приматність нор-мотворчості Президента щодо актів уряду, також як і перебрання до прерогатив Президента можливості внесення на розгляд парламенту власних законопроектів як позачергових. У Франції таке право належить Раді Міністрів, також як і право наполягати, щоб урядові за­конопроекти ставились на голосування в Національній Асамблеї без поправок.

Взаємовідносини між президентськими та урядовими структурами в Україні є до­сить складними, бо Адміністрація Президента має тенденцію відати справами, які, за Конституцією, належать до повноважень Кабінету Міністрів. В Конституції про Адмі­ністрацію Президента нічого не сказано, але Кабмін на чолі з Прем'єром відповідаль­ний перед Президентом і, фактично, повністю від нього залежний, так як в будь-яку мить увесь уряд, або його окремі члени можуть бути усунуті Президентом.

Ці обставини послаблюють позиції Верховної Ради, якій, за Конституцією, Каб­мін "підпорядкований і підзвітний", але насправді змушений орієнтуватися переважно на Президента, що спирається перед усім на власну адміністрацію, яка по суті є його кабінетом з, до того ж, дуже важливими дорадчими функціями щодо кадрових питань у вертикалі виконавчої влади. Комітети Верховної Ради наділені певними контрольними функціями щодо урядових структур, проте, за такої ситуації діяльність уряду має тен­денцію ставати однією з функцій президентської влади. При цьому Президент не бере на себе політичну відповідальність за неуспіх урядової політики.

Оскільки стан справ в країні впродовж десятиріччя далекий від задовільного, а най­більш швидким і традиційним засобом редукції та відведення від себе суспільного невдо­волення є кадрові зміни, то останні в Україні трапляються доволі часто. У літературі мають місце спроби поставити успішність реформ періоду пост-комуністичної трансформації у пряму залежність від інтенсивності змін урядових кабінетів [15]. Приклад України, в дано­му випадку, доводить помилковість розрахунків усе пояснити лише цим чинником, знева­жаючи інші, бо інтенсивність зміни складу уряду в Україні практично співпадає з середньо-статистичною інтенсивністю зміни урядів в країнах, яких віднесено до групи більш успіш­них (Польща, Словенія, Угорщина, Чехія, Словаччина) [16],

Важливою особливістю взаємовідносин всередині виконавчою влади є ключова роль підзаконного нормотворення. "Не врегульоване законами поле" є дуже великим, і на ньому змагаються президентські та урядові структури. Останні програють першим, і це робить процес все менш контрольованим, оскільки Президент, на відміну від Кабмі­ну, не є "підпорядкований і підзвітний" Верховній Раді. Це робить ситуацію, з точки зору перспектив демократії, загрозливою, зважаючи на масштаби тіньового нелегаль­ного лобіювання в органах виконавчої влади, особливо тоді, коли мова йде про прива­тизацію, тобто розподіл державної власності.